دوائر القضاء الإداري بمحاكم الاستئناف غير مختصة بالفصل في شرعية المجلس الرئاسي

بعد إبرام اتفاق الصخيرات[1] وظهور المجلس الرئاسي على الساحة السياسية باعتباره احد أهم مخرجات حوار الصخيرات أقيمت العديد من الدعاوي القضائية أمام دائرة القضاء الإداري بمحكمة استئناف البيضاء[2] تم فيها الطعن على عدد من القرارات الصادرة عن هذا المجلس بحجة انه لم ينال الشرعية بعدوأن حصوله على هذه الشرعية يقتضي اعتماد اتفاق الصخيرات من قبل البرلمان أولا، وقد اتفقت الأحكام الصادرة في هذه الدعاوي في أسبابها على انه لا شرعية للمجلس الرئاسي قبل اعتماد اتفاق الصخيرات وإجراء تعديل دستوري يقضي بإدراج نصوص اتفاق الصخيرات ضمن أحكام الإعلان الدستوري  وأن اختلفت هذه الأحكام في منطوقها [3].

ومن هذه الأحكام الحكم الصادر عن محكمة استئناف البيضاء دائرة القضاء الإداري في الدعوى رقم 116 لسنة 2016 موالتي أقيمت من قبل رئيس الحكومة المؤقتة السيد عبد الله الثني طعنا في بعض القرارات المتخذة من قبل المجلس الرئاسي مؤسسا دعواه على كون ما قام به هذا المجلس يعد اغتصابا للسلطة لكون المجلس الرئاسي لا شرعية دستورية له إلى الآن لعدم إدراج أحكام اتفاق الصخيرات المنبثق عنه هذا المجلس ضمن أحكام الإعلان الدستوري، والمحكمة بعد تداولت الدعوى وعبرت في أسبابها عن قناعتها بأنه لا شرعية للمجلس الرئاسي قبل اعتماد اتفاق الصخيراتوإجراء تعديلا للإعلان الدستوري يتبنى أحكامهوهو ما ترى انه لم يتم بعد حكمت بعدم قبول الدعوى لرفعها على غير ذي صفة.

ونحن في هذا المقال الموجز سنحاول أن نتناول بالتحليل هذا الحكمومدى توافقه مع صحيح القانون سواء من الناحية الموضوعية أو الإجرائية لعل ذلك يشكل إضافة تكون عونا للقضاءوكافة الجهات المعنية في معالجة مثل هذا النوع من القضايا على النحو الذي يتفق وصحيح القانون.

أولا: من حيث الموضوع

من البديهي أن جميع القرارات الإدارية تخضع لرقابة القضاء وأنه يجوز لكل ذي مصلحة من الأفرادوالهيئات والمؤسسات الطعن فيها بالإلغاء، ومن المسلمات أيضا أن قرارات المجلس الرئاسي الإدارية قابلة للطعن فيها بهذا الوصف، وأن دوائر القضاء الإداري بمحاكم الاستئناف هي المختصة بنظر هذه الطعون حيث نصت المادة الأولى من القانون رقم 88 لسنة 1971م بشأن القضاء الإداري على أنه (تنشأ بكل محكمة من محاكم الاستئناف المدنية دائرة أو أكثر للقضاء الإداري وتشكل الدائرة بقرار من الجمعية العمومية للمحكمة من ثلاثة مستشارين على أن يحضر جلساتها احد أعضاء النيابة العامة)، كما نصت المادة الثانية منه على أنه (تختص دائرة القضاء الإداري دون غيرها بالفصل في المسائل الآتية..... 5- الطلبات التي يقدمها الأفراد أو الهيئات بإلغاء القرارات الإدارية النهائية).

ولكن بالمقابل فإن نظر دوائر القضاء الإداري لهذه الدعاوي محكوم بالقواعد العامة الإجرائية المنظمة لآلية الفصل في هذه الدعاوي، ولعل أهم تلك القواعد تلك المتصلة بالمسائل العارضة التي تثار أمام المحكمة أثناء نظرها لموضوع الدعوى، فهل التزمت دوائر القضاء الإداري بذلك أثناء نظرها للطعون المقدمة ضد قرارات المجلس الرئاسي؟.

لاشك انه لا يمكن لأية محكمة الفصل في شرعية القرارات الصادرة عن المجلس الرئاسي دون بحث شرعية المجلس نفسه متى كانت هذه الشرعية مثار جدل أو شك، كما أن شرعية المجلس الرئاسي بدورها لا يمكن الفصل فيها دون بحث مسألة أولية جوهرية ألا وهي هل اتفاق الصخيرات الذي انبثق عنه هذا المجلس يعتبر ناجزوجزء من الإعلان الدستوري بمجرد توقيع أطراف الاتفاق عليه كما ذهبت إلى ذلك المادة (67) من هذا الاتفاق التي نصت على أنه (يدخل هذا الاتفاق حيز التنفيذ فور قيام أطراف الحوار السياسي الليبي بإقرارهواعتماده كاملا وتوقيعه)، أم أن ذلك يقتضي اعتماد اتفاق الصخيرات من الهيئة المختصة دستوريا بتعديل الإعلان الدستوري.

هنا وبغض النظر عن الآراء المختلفة التي قيلت في هذا الموضوع تبدو هذه المسألة من الناحية القانونية الصرفة مسالة جوهرية تتعلق بالدستور، فإتفاق الصخيرات يتضمن أحكاما بطبيعتها دستورية تتعلق بالمؤسسات الدستورية واختصاصاتها كتلك المتعلقة بكيفية تشكيل المجلس الرئاسي والحكومةومجلس الدولة والاختصاص الموكول إلى كل منهم، وبالتالي فان بحث مسألة ما إذا كان مجرد التوقيع عليه يضفي عليه الشرعية الدستورية ويجعله جزء من الإعلان الدستوري أم أنه يحتاج إلى تصديق من الجهة المختصة بتعديل الإعلان الدستوري تعتبر مسألة جوهرية تتعلق بالدستور، ناهيك عن أن هناك اتجاه قوي يرى أن الاتفاق أصلا اعتمد من قبل البرلمان بجلسة 25 يناير 2016م مع التحفظ على المادة الثامنة منهوأنه بذلك قد أصبح جزء من الإعلان الدستوري، ويشهد لهذا الاتجاه أن البرلمان قد كلف هذا المجلس الرئاسي المنبثق عن هذا الاتفاق بتشكيل حكومة وعندما قدمت لهورفضها أعاد تكليفه بتقديم تشكيل حكومي يحظى بموافقة البرلمان[4]، بالإضافة إلى القرارات والمواقف الدولية التي لا تعترف بغير المجلس الرئاسيوحكومته حكومة شرعية لليبيا[5]، وتمثيل هذا المجلس للدولة الليبية على مستوى الحكومات في كافة المناسبات الدولية دون أن ينازعه احد في هذه الشرعية[6].

كل هذا الزخم حول اتفاق الصخيرات والمجلس الرئاسي المنبثق عنه جعل وجود هذا الأخير أمر واقع حاضر بقوة وبشكل ظاهر في الحياة السياسية الليبية يحظى بقبول واعتراف كثير من المجالس البلديةوالمؤسسات العامة في الدولة بحيث أصبح من غير المنطقي عقلا ومنطقا وعدالة أن تفصل دوائر القضاء الإداري في ظاهر شرعيته ودستوريته من تلقاء نفسها وتلغي وجوده بجرة قلم، وإنما يجب اعتبار الفصل في هذه الشرعية وقد أصبحت محل نقاشوجدل، مسألة جوهرية تتعلق بالدستور تعنى بشرعية وجود سلطة دستورية ألاوهي الحكومة وكيفية قيامها وأهلية مباشرتها لإعمالها وهي بطبيعتها مسائل أساسية يتفق الفقه المقارن على أن الدستور هو المعني بتنظيمها[7]، ومن ثم فان أي منازعة تحدث بشان شرعية المجلس الرئاسي هي منازعة جوهرية تتعلق بالدستور تختص بنظرها المحكمة العليا دون غيرها منعقدة بدورها مجتمعة طبقا لنص المادة 23 من القانون رقم 6 لسنة 1982م وتعديلاته بشأن إنشاء المحكمة العليا حيث نصت هذه المادة على انه (تختص المحكمة العليا دون غيرها منعقدة بدوائرها المجتمعة برئاسة رئيسها أو من يقوم مقامه بالفصل في المسائل الآتية:

أولا: الطعون التي يرفعها كل ذي مصلحة شخصية مباشرة في أي تشريع يكون مخالفا للدستور.

ثانيا: أية مسألة قانونية جوهرية تتعلق بالدستور أو بتفسيره تثار في قضية منظورة أمام أية محكمة.

وعليه فإن أية إثارة لهذه المسألة أثناء نظر شرعية القرارات الصادرة عن المجلس الرئاسي أمام دوائر القضاء الإداري تعتبر إثارة لمسألة عارضة تجاوز اختصاصها ويجب أن تطبق بشأنها أحكام المادة 73 من قانون المرافعات[8] والتي تنص على انه (ﺇﺫﺍ ﻛﺎﻧﺖ المسائل ﺍﻟﻌﺎﺭﺿﺔ التي ﻳﺴﺘﻠﺰﻡ ﻧﻈﺮ ﺍﻟﺪﻋﻮﻯ ﺍﻟﻔﺼﻞ ﻓﻴﻬﺎ تجاوز ﺍﺧﺘﺼﺎﺹ المحكمة ﻣﻦ ﺃﻱ ﻭﺟﻪ، ﻭﺟﺐ ﻋﻠﻴﻬﺎ ﺃﻥ ﺗﺼﺪﺭ ﺃﻣﺮﺍﹰ ﺑﺈﺣﺎﻟﺔ ﺍﻟﺪﻋﻮﻯ إلى المحكمة المختصة ﺑﺘﻠﻚ المسائل ﻣﻦ ﺣﻴﺚ الموﺿﻮﻉ ﻭﺍﻟﻘﻴﻤﺔ، وتحدد ﻟﻠﺨﺼﻮﻡ  في أمرها موعدا حتميا ﻹﻋﺎﺩﺓ ﺍﻟﻨﻈﺮ ﰲ ﺍﻟﺪﻋﻮﻯ ﺃﻣﺎﻣﻬﺎ)، ومن ثم يتعين على هذه الدوائر إحالة الدعوى إلى المحكمة العليا للنظر في هذه المسالة العارضةوالفصل في شرعية المجلس الرئاسيومدى دستورية وجوده باعتبار أن المحكمة العليا منعقدة بدورها مجتمعة هي المختصة دون غيرها بالفصل في هذه المسالة الجوهرية المتعلقة بالدستور.وحيث أن دائرة القضاء الإداري بمحكمة استئناف البيضاء وكذلك الأحكام الأخرى التي صارت على نهجها لم تلزم ذلكوتعرضت للفصل في مسألة شرعية المجلس الرئاسي بنفسها دون أن تحليها للمحكمة المختصة فإنها تكون قد أخطأت في تطبيق القانون بما يجعل حكمها من وجهة نظرنا معيبا من هذه الزاويةوواجب الإلغاء.

ثانيا: من حيث منطوق الحكم

وهنا وبغض النظر عن مسألة اختصاص المحكمة بالفصل بشكل مباشر في المسألة العارضة التي أثيرت أمامهاوالمتعلقة بشرعية المجلس الرئاسي، فإننا نرى أن حكم المحكمة محل البحثوالذي انتهى إلى (عدم قبول الدعوى لرفعها على غير ذي صفة) قد جانبه الصواب في منطوقه، كما انه لا يحقق العدالة المرجوة في مضمونه، فالمحكمة من خلال مناقشتها لشرعية المجلس الرئاسي انتهت في أسبابها إلى أن وجوده من غير إتباع الإجراءات المنصوص عليها في الإعلان الدستوري يعد بعثا لا يرتب أية أثار قانونية وأنه لا يتمتع بأهلية التقاضي، وهنا كان يتعين عليها وفقا للرأي الراجح في الفقه مادامت قد التزمت هذا النظر أن تحكم ببطلان إجراءات الدعوى لا بعدم قبولها لرفعها على غير ذي صفة باعتبار ان الأهلية شرطا لصحة العمل الإجرائي لا شرطا لقبول الدعوى[9].

كما أنه وعلى فرض صحة ما ذهبت إليه المحكمة من عدم شرعية المجلس الرئاسي، أو أنها التزمت وجهة النظر التي أبديناها واعتبرت مسألة الفصل في شرعيه  المجلس الرئاسي مسألة عارضة تدخل في اختصاص المحكمة العليا وأحالتها إلى هذه الأخيرة وانتهت إلى الفصل فيها بعدم شرعيةودستورية المجلس الرئاسيوإعادة الدعوى إلى دائرة القضاء الإداري للفصل في موضوع شرعية القرارات الصادرة عن المجلس الرئاسي موضوع الدعوى الرئيسية، فإننا نرى انه ربما كان من الأفضل حتى يحقق حكم المحكمة العدالة ويقضي في موضوع الدعوى بحكم موضوعي واضح يزيل اللبس المثار حول شرعية المجلس الرئاسي ويحقق الغاية التي كان المدعى يرجو الوصول إليها من خلال لجوئه إلى القضاء، أن تأخذ المحكمة بفكرة أهلية الاختصام السلبية والتي تقوم على الاعتراف للكيانات التي ليس لها شخصية معنوية بأهلية اختصام سلبية تمكن من اختصام هذه الكيانات في شخص ممثليها حتى لا تتهرب من التزاماتها بالدفع بعدم قبول الدعوى  في مواجهتها لانتفاء الشخصية [10]، فالأخذ بهذه الفكرة بشأن الدعاوى المرفوعة ضد المجلس الرئاسي، في حالة استقرار القضاء المختص على عدم شرعيته، يتيح للمحكمة إصدار أحكام موضوعية تفصل في صلب النزاع وتكشف عن انعدام المجلسوجميع القرارات والتصرفات الصادرة عنه خاصةوأن المحكمة تصف هذا المجلس في أسبابها بحكومة أمر الواقع، وبذلك يتحدد المركز القانوني لهذا المجلس بحكم جلي واضح يحقق العدالة ويصل به رافع الدعوى إلى غايته في كشف مركز خصمه بكل وضوح  بدلا من الفصل في الأمر بحكم يمس الجانب الإجرائي في الخصومة أو شروط قبولها دون موضوعها  كما حدث في الحكم موضوع البحث أو الأحكام التي صارت على نهجه، فظاهر الحكم محل الدراسة والذي قضى بعدم قبول الدعوى لرفعها على غير ذي صفة قد أظهر المدعي وكأنه قد وجه خصومته للشخص الخطأ، كما يمكن للمدعي عليه أن يفوت على المدعي الاحتجاج عليه بهذا الحكم بالتمسك أن الحكم لم يقضي في صلب موضوع الدعوىوأن ما ذكر في أسبابه حول شرعيته لا تشمله حجه الحكم القضائي إذ العبرة في الأحكام بمنطوقها والمنطوق هنا يتعلق بصفات المختصمين لا بأصل موضوع الدعوى.

وفي الختام لا شك أن المرحلة التي تمر بها ليبيا الآن مرحلة حرجة تقتضي التريث والتثبت قبل الفصل في شرعية المؤسسات الدستورية وعدم التأثر بالمواقف الآنيةوالمتغيرة، وأن يحرص الجميع على تطبيق القانون التطبيق الصحيح الذي يصون الشرعيةويحميها من عبث العابثين، ولا شك عندنا في قدرة القضاء الليبي على القيام بهذا الدور، فالأمل معقودا عليه بعد الله سبحانهوتعالى في توحيد مؤسسات الدولة من خلال الخروج بموقف قانوني واحد يوحد موقف السلطة القضائية في ليبيا من السلطات الأخرى التي تتنازع الشرعيةوتدعيم شرعية من ترى بحق أنه من يمثل هذه الشرعية في ظل النصوص الدستورية القائمة وتعرية من يحاول التلبس بلباس الشرعية دون سند من القانون لعل موقفها هذا يكون داعما لباقي مؤسسات الدولة المدنية والعسكرية لتبني موقفا صريحا ينهي الصراع لمن قضت السلطة القضائية بشرعية تمثيله للدولة.

والله ولي التوفيق

د. حسين عبد الحميد سحيب
جامعة عمر المختار، البيضاء، ليبيا

* نشر بـ (المفكرة القانونية)، الإربعاء 9 نوفمبر 2016.
 

[1] اتفاق الصخيرات اتفاق سياسي شمل أطراف الصراع في ليبياوتم توقيعه تحت رعاية منظمة الأمم المتحدة في مدينة الصخيرات المغربية بتاريخ 17 ديسمبر 2015م بإشراف المبعوث الاممي مارتن كوبلروطرفا هذا الاتفاق الرئيسيان هما المؤتمروالوطنيومجلس النواب.

[2] يأخذ النظام القضائي بنظام وحدة القضاء حيث لا يوجد قضاء إداري مستقل كما هو الشأن في مصروفرنساوإنما توجد دوائر بمحكمة الاستئناف مختصة بالفصل في الدعاوى الإدارية وأحكامها قابلة للطعن أمام المحكمة العليا الليبية.

[3] فعلى سبيل المثال الحكم الصادر في الدعوى رقم  90 لسنة 2016م الصادر عن دائرة القضاء الإداري بمحكمة استئناف البيضاء أفصح في أسبابه عن عقيدة المحكمة في عدم الاعتراف بشرعية المجلس الرئاسي لعدم اعتماد اتفاق الصخيراتوإجراء تعديل دستوري يتضمن أحكامه انتهى إلى الحكم بعدم اختصاص المحكمة بنظر الدعوى لكون القرارات محل الطعن تتعلق بأعمال السيادة.

[4] كان ذلك بجلسة مجلس النواب بتاريخ الاثنين الموافق 22 أغسطس 2016م.

[5]  القرار رقم 2259 الصادر عن مجلس الأمن بتاريخ 22 ديسمبر 2015م ينص على اعتبار حكومة الوفاق بقيادة المجلس الرئاسي  الحكومة الشرعية الوحيدة في ليبيا. كما أصدرت حوالي 22 دولة  بما فيها الدول دائمة العضوية في مجلس الأمن بالإضافة إلى الاتحاد الأوربيوجامعة الدول العربية والاتحاد الإفريقي بيان نيويورك بتاريخ  22 سبتمبر 2016 موالذي نص على دعم المجلس الرئاسيواعتبار حكومة الوفاق بقيادته الحكومة الشرعية الوحيدة في ليبيا.                

[6] حكومة الوفاق ممثلة في المجلس الرئاسي برئاسة السيد فائز السراج هي ممن مثلت ليبيا على مستوى الحكومة في مختلف المحافل الدوليةوعلى وجه الخصوص في اجتماعات جامعة الدول العربية والجمعية العامة للأمم المتحدة.

[7] انظر على سبيل المثال د. مصطفى أبو زيد فهمي، (الدستور المصري)، دار الجامعة الجديدة، 2012م، ص 9.

[8] يعتبر قانون المرافعات قانونا عاما في المسائل الإجرائية لذلك فهو يحكم أيضا سير الدعاوي التي تنظرها المحاكم وفق نصوص القانون العام مثل الطعون الإدارية المنظورة أمام دوائر القضاء الإداري بمحاكم الاستئناف، انظر في هذا المعنى د. حلمي مجيد (حول قواعد المرافعات الليبية)، الجامعة المفتوحة، الطبعة الثانية، ص 25.

[9] انظر في هذا المعنى د. الكوني اعبوده (قانون المرافعات المدنية والتجارية) الجزء الثاني، المركز القومي للبحوثوالدراسات العلمية، الطبعة الأولى 1998م، ص 92، 93.

[10] انظر بخصوص فكرة أهلية الاختصام السلبية د. الكوني اعبوده، المرجع السابق، ص 88.