مقالات

د. حسين عبد الحميد سحيب

إعلان حالة النفير والتعبئة بمدن ليبية: لهذه الأسباب الإعلان منعدم الوجود

أرشيف الكاتب
2016/08/23 على الساعة 07:50

أصدر السيد المستشار عقيلة صالح[1] بصفته القائد الأعلى للجيش الليبي القرار رقم (40 لسنة 2016) بإعلان حالة النفير والتعبئة في المنطقة الممتدة من مدينة درنة شرقا وحتى مدينة بن جواد غربا، مع تكليف السيد اللواء عبد الرزاق الناظوري[2] حاكما عسكريا لهذه المنطقة. وقد أثار هذا القرار الكثير من الجدل في الأوساط القانونية والسياسية حول شرعيته سواء من حيث الجهة المختصة بإعلان حالة التعبئة أو الجهة المختصة بتعيين الأشخاص المكلفين بإدارة المرحلة في حال إعلانها، وأخيرا من حيث الإجراءات التي يجوز اتخاذها من قبل إدارة التعبئة بناء على الحالة التي أعلنت.
ونحن في هذا المقال سنحاول إلقاء الضوء على الجهة المختصة بإعلان حالة التعبئة والنفير والجهة المختصة بتحديد أو تعيين المكلفين بإدارة مرحلة التعبئة والإجراءات التي تجيز حالة التعبئة اتخاذها، مسقطين كل ذلك على القرار موضوع المقال والإجراءات التنفيذية التي اتخذت من قبل الحاكم العسكري بناء عليه، خاصة تلك المتعلقة بتجميد أعمال بعض المجالس البلدية لبيان مدى موافقتها لصحيح القانون.
الجهة المختصة بإعلان حالة التعبئة والنفير
نظم المشرع الليبي حالة التعبئة بموجب القانون رقم 21 (لسنة 1991). ويقصد بحالة التعبئة العامة وفقا لنص المادة الأولى من هذا القانون: تهيئة كافة الموارد البشرية والمادية والمعنوية للدولة وإعدادها أعدادا صحيحا للانتقال بها من حالة السلم إلى حالة الحرب. وقد أعطى المشرع في نص المادة الثالثة من هذا القانون للمؤتمرات الشعبية الأساسية في ذلك الوقت سلطة تقرير وإعلان حالة التعبئة ونوعها؛ حيث نصت هذه المادة على أنه (تعلن بقرار من المؤتمرات الشعبية الأساسية حالة التعبئة ونوعها والغرض من إعلانها ...).
ومن المعلوم قانونا أنه بقيام ثورة السابع عشر من فبراير[3] وسقوط النظام السابق، فإن كل اختصاص كان معقودا وفقا لأي تشريع نافذ للمؤتمرات الشعبية أو مؤتمر الشعب العام انتقل إلى السلطة التشريعية المنبثقة عن الإعلان الدستوري، وهي في وقتنا الراهن (البرلمان)، وفق ما نصت عليه المادة 35 من الإعلان الدستوري الصادر بتاريخ 03/08/2011. ولا يخفى على أحد أن كل إشارة إلى المؤتمر الوطني هي إشارة لمجلس النواب، باعتباره الهيئة الدستورية التي حلت محله بناء على التعديل الدستوري الشهير الذي تبنى خطة لجنة فبراير[4]. وبناء على ذلك، فإن المختص بإعلان حالة التعبئة وفقا للإعلان الدستوري وأحكام القانون رقم 21 (لسنة 1991) هو مجلس النواب كهيئة، وهو اختصاص يمارسه وفقا للآلية القانونية المنصوص عليها في الإعلان الدستوري لممارسة أعماله.
ومما يؤكد أيضا اختصاص مجلس النواب بإعلان حالة التعبئة أن قوانين التعبئة تصنف فقها على أنها من جنس القوانين الموسعة لسلطات الإدارة في الظروف الاستثنائية، شانها في ذلك شان قوانين الطوارئ[5]، والتي تهدف جميعها إلى إيجاد شرعية مرنة تمكن الدولة من مواجهة هذه الظروف الاستثنائية. وقد نص التعديل الدستوري رقم 4 (لسنة 2012)[6] بشكل صريح اختصاص البرلمان بإعلان حالة الطوارئ ورفعها. وهذا المسلك من المشرع الدستوري الليبي بشأن إعلان حالة الطوارئ، نراه يعكس توجهه إلى جعل الاختصاص بإعلان كل الحالات التي يترتب عليها توسيع اختصاص جهة الإدارة في الظروف الاستثنائية من اختصاص سلطة التشريع العليا والتي تتمثل حاليا في مجلس النواب.
وعليه، يعتبر القرار بإعلان حالة التعبئة والنفير الصادر عن القائد الأعلى للقوات المسلحة العربية الليبية قرارا معيبا بعيب اغتصاب السلطة. ولا يجدي نفعا في هذا الشأن الدفع بأن هذا الأخير أصدر قراره بناء على التفويض الممنوح له بممارسة اختصاصات القائد الأعلى كما هو مشار إليه في ديباجته، ذلك أن مسألة إعلان حالة التعبئة والنفير كما سبق وأوضحنا هي من اختصاص البرلمان كهيئة تشريعية مجتمعة. ناهيك عن كون هذا التفويض غير صحيح أساسا لكونه لا يستند على نص يجيزه، في حين أن القاعدة أنه لا تفويض إلا بنص[7]، كما أنه تفويض عام لا يصح قانونا باعتباره يعد تنازلا عن الولاية، وأن التفويض يجب أن يكون جزئيا محددا[8]. وهذه القواعد العامة تقتضيها طبيعة الأشياء. فطبيعة تنظيم الدولة تقتضي أنه إذا أنيط بسلطة من السلطات العامة فيها ممارسة اختصاصات معينة، فلا يجوز لها أن تتنازل عنها، أو تفويضها لسواها من السلطات، لأن مباشرة الاختصاص هنا واجب عليها، وليس حقا يجوز أن تعهد به لسواها.[9]
الجهة المختصة بتعيين أو تحديد المكلفين بإدارة حالة التعبئة العامة و النفير
بعد إعلان حالة التعبئة العامة من قبل الجهة المختصة، تأتي مسألة تحديد الجهة المختصة بتعيين أو تحديد الجهة أو الأشخاص المكلفين بإدارة حالة التعبئة والذين يكون لهم ممارسة الاختصاصات الاستثنائية الموسعة التي يفرضها قانون التعبئة. وفي هذا الصدد، يتبين من مطالعة نصوص القانون رقم 21 لسنة 1991 أنه خص المؤتمرات الشعبية (البرلمان حاليا)  فقط باختصاص إعلان حالة التعبئة ونوعها والغرض من إعلانها، ولم يمنحها أي اختصاص  يخولها تحديد الأجهزة التنفيذية المناط بها وضع حالة التعبئة موضوع التنفيذ. أما الجهة المختصة بتحديد الأشخاص أو الجهات المناط بها وضع حالة التعبئة موضوع التنفيذ، فهي وفقا لنصوص القانون رقم 21 (لسنة 1991م) اللجنة العامة المؤقتة للدفاع (وزارة الدفاع حاليا وفقا لنص المادة 35 من الإعلان الدستوري سابق الإشارة إليها). ويظهر ذلك جليا من نص الفقرة 2 من المادة 4، والتي ألزمت كافة العاملين بالأجهزة والمرافق العامة والشركات والمنشآت والمصانع والتشاركيات والأنشطة الجماعية والفردية، بالاستمرار في أعمالهم تحت إشراف الجهات التي تحددها اللجنة العامة للدفاع. وقد تكرر ذكر هذه اللجنة أي اللجنة العامة للدفاع في كثير من فقرات هذا القانون أثناء حديثها عن آليات وآثار إعلان حالة التعبئة، بما يقطع باختصاص وزارة الدفاع بتحديد الجهة التي يناط بها إدارة حالة التعبئة وممارسة الاختصاصات المترتبة على إعلانها. وبإسقاط ذلك على القرار محل البحث نجد أنه قد خالف القانون من هذه الناحية أيضا. فحتَّى عَلَى فرض أننا سلمنا جدلا بصحة القرار الصادر عن القائد الأعلى بإعلان حالة التعبئة العامة، فإن قيامه بتعيين حاكم عسكري للمنطقة المستهدفة بالتعبئة  لمباشرة الأعمال التي تقضيها حالة التعبئة لا يعد صحيحا، وإنما هو أيضا صورة من صور اغتصاب السلطة.
الإجراءات التي يجوز اتخاذها بناء على إعلان حالة التعبئة
عند إعلان حالة التعبئة من قبل الجهة المختصة بإعلانها، فإن القانون يرتب مجموعة من الآثار على قيامها. وهذه الآثار تختلف بحسب ما إذا كانت حالة تعبئة عامة أو جزئية. ولعل أحد مثالب القرار محل البحث، أنه لم يحدد نوع حالة التعبئة رغم ما لذلك من أهمية في تحديد طبيعة ونوعية الآثار المترتبة على الحالةالتي تم إعلانها. ووفقا لنص المادة 4 من القانون رقم 21 (لسنة 1991)، فإنه يترتب على إعلان حالة التعبئة العامة الآثار الآتية:

1-  تسخير كافة الموارد البشرية والمادية لخدمة المجهود الحربي.
2-  إلزام كافة العاملين بالأجهزة والمرافق العامة والشركات والمنشات والمصانع والتشاركيات والأنشطة الجماعية والفردية، بالاستمرار في أعمالهم تحت إشراف الجهات التي تحددها اللجنة العامة للدفاع.
3-  تحديد أساليب وأنماط وأنواع الإنتاج واستخدام المواد الأولية والوقود والتموين وتخزينها وتوزيعها وكميات استهلاكها.
4-  الاستيلاء على الأملاك الخاصة بغية تسخيرها لخدمة أغراض التعبئة العامة عند الضرورة، ويحتفظ لأصحابها بالحق في التعويض طبقا للقانون.
5-  منح صفة الضبط القضائي لمن يكلفون بمراقبة تنفيذ الإجراءات العملية للتعبئة العامة.
6-  إلزام المواطنين الذين تحددهم اللجة العامة للدفاع بالالتحاق بوحدات الشعب المسلح لتأدية الخدمة القانونية أو لتنفيذ المناوبة الشعبية المسلحة.
7-  الإخضاع للتراتيب الأمنية اللازمة.
8-  وقف إجراءات إنهاء الخدمة.
9-  وقف السفر إلى الخارج.
10-  تقييد حرية التنقل والإقامة.

في حين يترتب على إعلان حالة التعبئة الجزئية وفقا لنص المادة 5 من ذات القانون الآثار الآتية:

1-  وضع كل أو بعض وحدات الشعب المسلح تحت سلطة وإشراف الجهة التي تحددها اللجنة العامة للدفاع.
2-  تسخير الإمكانيات والموارد التي تحددها اللجنة العامة للدفاع لخدمة أغراض التعبئة الجزئية.
3-  تجميع الأفراد والآليات وكافة الإمكانيات التي لها علاقة بأمر التعبئة بالتنسيق بين اللجنة العامة للدفاع واللجان الشعبية بكل مستوياتها. ويجوز تكليف أي جهة إدارية أو فنية للمساهمة في ذلك.
4-  وقف إجراءات إنهاء خدمة المجندين للخدمة الوطنية.
5-  إلزام كافة العاملين بالأجهزة والمرافق العامة والشركات والمنشآت والمصانع والتشاركيات والأنشطة الجماعية والفردية في المنطقة أو المناطق التي تحددها اللجنة العامة للدفاع بالاستمرار في أداء أعمالهم تحت إشرافها.

ويلاحظ من خلال نص هاتين المادتين أن المشرع حدد على سبيل الحصر الإجراءات التي تختص إدارة التعبئة باتخاذها لمواجهة الظروف التي دعت إلى إعلان حالة التعبئة. وليس من بين هذه الاختصاصات تعطيل أو تجميد عمل المجالس البلدية، أو استبدال مجالسها المنتخبة بآخرين من العسكريين. ولو أراد المشرع أن يجعل ذلك من اختصاص إدارة التعبئة ممثلة في القرار محل البحث في الحاكم العسكري، لنص على ذلك بشكل صريح كما فعل بالنسبة للاختصاص بوقف السفر إلى الخارج وتقييد حرية التنقل والإقامة وغيرها من الاختصاصات الأخرى الواردة على سبيل الحصر في المادتين الرابعة والخامسة سابق الإشارة إليهما. لذلك، فإن الاختصاص بكل ما يتعلق بالمجالس البلدية من إنشاء وإلغاء ودمج ومن باب أولى تجميدها يبقى من اختصاص مجلس الوزراء كما نصت على ذلك المادة 4 من القانون رقم 59 (لسنة 2012) بشأن الإدارة المحلية. بل أن نصوص القانون رقم 21(لسنة1991) محل الدراسة، توجب استمرار كافة العاملين بالأجهزة والمرافق العامة في أعمالهم تحت إشراف الجهات التي تحددها اللجنة العامة للدفاع. كما تشير إلى استمرار اللجان الشعبية بكل مستوياتها (وبعضها يعادل مركزه القانوني المركز القانوني للمجالس البلدية حاليا)، وذلك كله على النحو المبين بالفقرة 2 من المادة 4 و الفقرة 3 من المادة 5 من القانون رقم 21 (لسنة 1991). وبذلك تكون القرارات الصادرة عن السيد الحاكم العسكري بشأن تجميد بعض المجالس البلدية[10] باطلة وغير صحيحة من هذه الزاوية أيضا.
ننتهي من كل ذلك إلى القرار رقم 40 (لسنة 2016) الصادر عن السيد المستشار بصفته القائد الأعلى للجيش الليبي قد جاء منعدما لكونه مشوبا بعيب اغتصاب السلطة، بما يجعله مجرد عمل مادي شبيه بالأعمال الصادرة عن الأفراد. وهو ما يجعل بالضرورة القرارات الصادرة عن الحاكم العسكري المعين بناء على هذا القرار المنعدم منعدمة هي الأخرى بدورها، لقيام ولايته على غير أساس صحيح من القانون بما يرتبه ذلك من نتائج لعل أهمها:

1- لا ينشئ القرار المنعدم حقا ولا يفرض التزاما. فليس له آثار حقوقية. فلا يلزم الأفراد باحترامه وتنفيذه ولا تترتب عليهم أية مسؤولية عن الامتناع عن تنفيذه[11]. وهذا ما يمكن أن تفعله المجالس البلدية التي طالتها قرارات التجميد المعدومة الصادرة عن الحاكم العسكري، وإن كنا نفضل أن يتم ذلك عن طريق اللجوء إلى القضاء لدرء الشبهات والكشف عن حالة الانعدام وتقريرها، بعيدا عن كل التجاذبات السياسية.
2- الطعن على القرارات المنعدمة لا يستهدف إلغاء هذه القرارات، لأن هذه القرارات منعدمة في الأصل وإنما يستهدف إعلان انعدامها وأن ليس لها أي مفعول.
3- يحق للقضاء العادي أن ينظر في مشروعية القرارات المنعدمة،لأن هذا العيب واضح بيِّن، وليس من الصعب اكتشافه، كما أن التعرض له من مقتضيات النظام العام.[12]
4- إذا نفذت الإدارة القرار المنعدم ترتكب اعتداء ماديا.[13]
5- القرار المنعدم لا يتحصن.

وفي الختام، نشير إلى أن الهدف من طرح هذا البحث وعرضه ليس استهدافا لجهة بعينها أو عرقلة لأي مشروع إصلاحي، وإنما التأصيل لثقافة سيادة القانون واحترامه وتكريس الممارسة الديمقراطية الوليدة بشكل صحيح بعيدا عن كل التجاذبات السياسية التي تمر بها ليبيا الآن، وحثّ المؤسسات الدستورية الوليدة على فهم المهام المناطة بها والاختصاصات الموكول إليها القيام بها. فلا يقبل من هيئة دستورية في وزن البرلمان أن تغفل عن اختصاصها الأصيل بإعلان مثل هذه الحالات وفقا للقوانين السارية، وألا تعترض على ممارسة هذا الاختصاص من قبل شخص أو هيئة غير مختصة بممارسته، خاصة وأن الإجراءات التي مورست بناء على إعلان حالة التعبئة بشكل خاطئ، وصل إلى حد تعطيل مؤسسات منتخبة من قبل الشعب بشكل مباشر، ألا وهي بعض المجالس المحلية.
كما نأمل أن يكون هذا المقال حافزا لوحدات الإدارة المحلية على اعتياد ثقافة اختصام السلطات العامة والدفاع عن وجودها واختصاصاتها في مواجهة هذه السلطات، إن هي خالفت مبادئ المشروعية، وتعدت على اختصاصات هذه الوحدات أو هددت وجودها بغير سند من القانون.
د. حسين عبد الحميد سحيب


* سبق نشر المقال بـ "المفكرة القانونية" بتاريخ 19 أغسطس 2016.
[1] المستشار عقيلة صالح رئيس مجلس النواب .
[2]  اللواء عبد الرازق الناظوري هو احد ضباط القوات المسلحة الليبية ويشغل أصالة وظيفة رئيس أركان القوات المسلحة الليبية بالإضافة إلى تكليفه كحاكم عسكري عن المنطقة الممتدة من مدينة درنة شرقا و حتى مدينة بن جواد غربابموجب القرار رقم 40 لسنة 2016م.

[3] ثورة السابع عشر من فبراير اسم أطلق الانتفاضة الشعبية العارمة التي انطلقت في ليبيا في شهر فبراير من عام 2011م ضد نظام القذافي و أدت إلى مقتل الأخير و سقوط نظامه.
[4] خطة فبراير اسم أطلق على المقترح الذي تقدمت به اللجنة المشكلة من قبل المؤتمر الوطني على اثر الازمة التي اثيرت في الاواسط السياسية الليبية بخصوص انتهاء ولاية المؤتمر الوطني والذي انتهي بتوصية تدعوا إلى إجراء انتخابات مبكرة لإيجاد جسم منتخب جديد يحل محل المؤتمر الوطني و قد تبني هذا المقترح بموجب تعديل دستوري أفضى إلي انتخاب البرلمان الموجود حاليا.
[5] انظر في هذا الشأن د. سليمان الطماوي (النظرية العامة للقرارات الإدارية، دار الفكر الجامعي الطبعة السادسة 1991 ص 106 وما بعدها.

[6] ادخل هذا التعديل على الإعلان الدستوري بتاريخ 01/01/2012م.
[7] د. إبراهيم شيخا ( القضاء الإداري) 2001م ص 160.
[8] د. سليمان الطماوي المرجع السابق ص 308.
[9] من شأن بطلان التفويض الذي يباشره به السيد عقيلة صالح الآن مهام القائد الأعلى أن يعود بالبطلان على جميع القرارات الصادرة عنه بهذه الصفة، كما  يلاحظ أن التفويض الممنوح و بغض النظر عن مشروعيته منح لمجلس رئاسة البرلمان و ليس لرئيسه و هذا يعزز بطلان الإجراءات و القرارات الصادرة عن السيد عقيلة بصورة منفردة دون الرجوع إلى مجلس رئاسة البرلمان.
[10] قام الحاكم العسكري بعد مباشرته لأعماله بتجميد عمل المجالس البلدية في كل من مدينتي بنغازي والمرج وكلف أشخاص عسكريين بادارتها ومن المتوقع صدور قرارات ممااثلة بشأن بعض المجالس البلدية الاخرى الواقعة في نطاق المنطقة المعلنة فيها حالة التعبئة.
[11] د. عدنان العجلاني (الوجيز في الحقوق الإدارية)، منتدى العلوم القانونية والإدارية WWW.droit-alafdal.
[12] د. عادل عامر (انعدام القرار الإداري والنتائج المترتبة فقها و اجتهادا على فكرة الانعدام)، كلية الحقوق جامعة المنصورة www.f-law.net.
[13] د. عدنان العجلاني المرجع السابق.

لا تعليقات على هذا الموضوع
آخر الأخبار
إستفتاء
هل توافق علي مقترح “القطراني”: مرحلة انتقالية تحت سلطة الجيش بقيادة حفتر؟
نعم
لا
+
إعادة
لمتابعة ليبيا المستقبل
جميع المقالات والأراء التي تنشر في هذا الموقع تعبر عن رأي أصحابها فقط، ولا تعبر بالضرورة عن رأي إدارة الموقع